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●恒丰地产李涛
司法实践中，对于案涉的土地在起诉前，如没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，或者当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，法院往往参照《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）第一条至第三条精神，作出裁定驳回起诉，即当事人应先向政府主管部门申请处理。在政府主管部门对行政违法行为进行处理后，当事人可就财产权益争议再向法院提起民事诉讼。
然而，这种简单的参照《指导意见》，作出裁定驳回起诉，其实并没有真正的领会《指导意见》精神，实践中这些裁定往往在二审、再审程序中被予以纠正。面对这些大量的上述情形的案件，法院和法官不应一味的作出裁定驳回起诉，而应当确立正确的认定标准和裁判原则，选择切实可行的裁判路径与方法。
正确适用《指导意见》中第一条至第三条。法院关键应当正视该类案件在审理中涉及的争议问题是否要以行政机关对涉案的未经政府批准的土地或地上未办理房地产证的建筑物、构筑物或其他设施的合法性进行审查处理为先决条件，应厘清并正确处理该类案件在审理中的焦点问题与涉案土地或地上建筑物、构筑物或其他设施的合法性审查问题两者的关系。
根据广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（粤高法【2012】240号，以下简称《会议纪要》）第八部分第69条关于“当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理”的规定，笔者认为，该条其实已经对《指导意见》第一条至第三条涉及的问题作了明确界定。即对本条中“需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系的”的理解，在此类案件中，对当事人诉讼请求涉及的违法用地或违法建筑，省高院明确了两种情况，一是需要先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系，二是与行政主管部门是否处理没有关系，不需要由行政主管部门的前置处理就可以确定其财产权益关系。因此，法院在实践当中应正确处理这两种情况，需分情况区别对待，而不是一味的照搬《指导意见》，错误认定当事人的诉讼请求，简单的将此类案件在审理过程中涉及的焦点问题同案涉的违法用地或违法建筑需行政主管部门前置处理混为一谈，即认为由于当事人尚未依法向行政主管部门申请处理涉案土地或者在案涉地块上建设的未依法办理审批手续的建筑物，直接将此类案件认定为不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回当事人的起诉或反诉。
正如在（2017）粤民再155号罗伟强与陆丰市金丰盛房地产开发有限公司确认合同无效纠纷再审案件中，该案经过一审、二审和再审，最终由再审法院广东省高级人民法院作出裁定：撤销广东省陆丰市人民法院（2015）汕陆法民二初字第70号民事裁定和广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15民终238号民事裁定；指令广东省陆丰市人民法院对本案进行审理。该案在一审、二审时，两级法院均认定应参照《指导意见》第一条精神，认为讼争合同涉及的土地未经政府主管部门处理，属于违法用地，并且该土地上的建筑物也被认定为违章建筑，因此当事人应先向行政主管部门申请处理确定其财产权益关系后，才可以向法院主张民事权利。然而，再审法院认为，根据再审申请人罗伟强（一审原告、二审上诉人）起诉所主张的事实和理由，其是基于与被申请人金丰盛公司（一审被告、二审被上诉人）签订的《土地转让协议书》违反相关法律法规规定，而诉请确认《土地转让协议书》无效，以及要求金丰盛公司返还罗伟强支付的土地转让价款和赔偿因合同无效给其造成的其他经济损失，并没有对涉案土地主张实体权益，故本案只是单纯的合同效力确认之诉，而合同效力是指法律对各方当事人合意的评价，当合同当事人对合同效力的认识出现分歧时，可直接诉至法院请求法院依法确认。因此，对本案《土地转让协议书》的效力认定，并不以行政主管部门对涉案土地是否属于违法用地、地上建筑物是否属于违章建筑进行认定为前置条件。据此，根据《最高人民法院民事案件案由规定》第67条，本案诉请事项属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围，且罗伟强的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件，人民法院应予受理。
在以上案例中，罗伟强的诉讼请求之所以被再审法院认定为人民法院可直接受理的民事诉讼范围，正是基于省高院对《指导意见》第一条以及《会议纪要》第八部分第69条的正确适用，厘清了对于案涉《土地转让协议书》的效力认定问题，与涉案土地或地上建筑物的合法性审查问题之间的关系，正确理解了对于罗伟强的诉讼请求，是不是一定就与涉案的违法用地或违法建筑存在关系？是不是必须先由行政主管部门的前置处理后才能确定其《土地转让协议书》的效力认定问题？
对上述案例中的再审法院，法官能正确认定该类民事纠纷案件是否属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围，是审理好此类案件的前提，而这正是建立在对《指导意见》、《会议纪要》相关内容的正确理解和运用基础上。
